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涉税鉴证应定位为企业的权利

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日前,《税收征管法》修订研讨会在北京举行。来自政府部门、学术界、涉税专业机构的官员、专家学者、专业人士,以“修订《税收征收管理法》与涉税专业服务机构发展”为主题,就是否需要确立涉税专业服务机构的法律地位和法定业务等议题展开了广泛而深入的研讨。

那么,涉税鉴证包括哪些业务?在税收征管中起到了什么样的作用?其存在是否有必要?该如何发展?本报记者就此采访了相关专家和业界人士。

 涉税鉴证是经济鉴证在涉税领域的特殊表现形式
《注册税务师涉税鉴证业务基本准则》中的涉税鉴证,其定义是指鉴证人接受委托,凭借自身的税收专业能力和信誉,通过执行规定的程序,依照税法和相关标准,对被鉴证人的涉税事项作出评价和证明的活动。

北京立信永安税务师事务所合伙人赵卫刚在接受《财会信报》记者采访时表示,北京注册税务师协会列举的涉税鉴证主要业务有:企业所得税汇算清缴申报鉴证;财产损失所得税前扣除鉴证;技术开发费所得税前加计扣除鉴证;房地产开发完工产品清算鉴证;土地增值税清算鉴证;企业结税清算鉴证等六项。

大连注册税务师协会秘书长曲军认为,涉税鉴证属于经济鉴证在涉税领域当中的一种特殊表现形式,从它的内涵来看,涉税鉴证是指具有法定资质的专业机构,运用其专业的知识和专门的技能依据一定的鉴证程序和和鉴证规则,就委托人所委托的有关涉税事务的真实性、合法性做出具有公信力的鉴证证明的一种行为。

而资深注册会计师、南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕则从另一个角度谈了涉税鉴证定义及业务范围的确定问题,他认为,这个定义不仅要明确,而且必须法定,这不是也不应该是任何一个税务机关可以自说自话的,国家应该有统一的法律规定。在确定涉税鉴证业务的范围前,一定要分清楚哪些应该是税务部门的行政职权,哪些是企业的纳税义务,税务机关的哪些行政职责可以向社会中介实行购买服务,企业的哪些涉税事项可以作为涉税鉴证业务委托社会中介提供服务,即涉税鉴证业务不仅必须法定化、明确化,而且要将相关涉税鉴证业务委托中介机构的前提、规则、付费等情况都必须明确了。

涉税鉴证制度是一项滥觞于税收征管实践的制度,从实施起至今已有近10年的时间,赵卫刚表示,鉴证报告能提供一定的征管信息,并且提供的信息有一定的规范性,为征管工作提供了一定的方便;但是几乎没有人会认为中介机构真正能监督纳税人,促使其守法纳税,究其原因是纳税人支付了中介费。

曲军认为,涉税鉴证的客观作用主要体现为(即实现以下预期结果):一是有利于降低税收征管成本,提高税收征管效率,维护国家的税收利益;二是有利于降低纳税人的纳税风险,维护纳税人的合法权益。三是有利于提高涉税行政处理与司法裁决的有效性,维护行政相对人和司法相对人的合法权益。四是有利于保障涉税经济信息的真实性和合法性,维护涉税利益攸关方的经济安全。

“要一分为二地看待我国此前存在的涉税鉴证业务。尽管涉税鉴证服务确实在维护我国税收正常秩序,为税务机关日常的税收征管起到了一定的辅助作用,但不能因此而一叶障目不见泰山,而应该通过目前涉税鉴证的实际情况,来全面、清醒、认真地分析涉税鉴证业务究竟是弊大,还是利大。”刘志耕表示。

 涉税鉴证解决市场和政府“双失灵现象”
注册税务师职业资格考试由准入类改为水平评价类后,涉税鉴证存在的必要性一直是业界讨论的话题。

曲军从四个方面表达了自己的看法,一是对于税务机关来说,由于市场涉税信息是复杂、零碎、分散的,受征管力量所限(主要是受人财物力所限,导致时间和精力不足),税务机关很难及时、全面、准确地收集征管所需要的信息并依据所收集到的信息有效地完成税务审核、确认及评估等征管工作,即使税务机关大幅度提高人才物力的投入,由于征纳双方之间存在着严重的信息不对称问题,也难以取得理想的效果。因此,税收征管的有效性必然会受到极大的限制。由于涉税鉴证机构身处市场之中,在微观领域相对于税务机关更具有信息优势(掌握着更为充分和完备的市场信息),所以能够更好地解决市场涉税信息的不对称问题。

二是对于纳税人来说,由于税法是复杂的,有时甚至是难以理解和把握的,受自身税收知识所限,很难准确识别并判定自身是否存在纳税风险。在不存在涉税鉴证的条件下,纳税人既无法通过市场获取足够的税法信息,也无法通过税务机关获取足够的税法信息。因此,如果没有涉税鉴证,那么在纳税人的纳税安全领域,就会产生较为严重的市场失灵和政府失灵的“双失灵现象”,此种现象将导致纳税人无法有效地识别并规避纳税风险(涉税行政风险和司法风险),以维护自己的纳税安全。

三是对于政府其他行政机关和司法机关来说,在行政管理和司法审理的过程中,必然会遇到各种涉税问题,需要依据税收法律对涉税行政事务和司法案件作出准确的处理和裁决。但由于税法的复杂性,会导致政府其他行政机关和司法机关很难准确理解税法并依据税法对涉税行政事务和司法案件作出专业性的准确判断,此时涉税行政管理和司法审判的有效性就难以得到保障。

四是对于涉税利益攸关方而言,由于税法的复杂性和市场对涉税信息的显示失灵,很难准确评估自己的交易对象是否存在涉税风险问题(即作为纳税人的交易对象是否已经依法纳税,是否存在纳税风险)。对于作为纳税人的交易对象而言,要想消除涉税利益攸关方在“自己是否存在纳税风险”方面的疑虑,从而促进交易的顺利实现,必须寻找“双方都认可的第三方”来证明自己的纳税信用。此种情况下,如果税务机关能够作为“第三方”给纳税人出具纳税信用证明,无疑是“双方都会无条件认可的”,也是最为理想的。但是,税务机关作为负责税收征管工作的国家行政机关,出于税法严肃性的需要和自身的行政职责所限,只能为纳税人出具“已经缴纳了多少税款”的纳税情况证明,是无法为纳税人出具“是否已经及时足额纳税,是否存在纳税风险”的纳税信用证明的。

综上所述,曲军认为,涉税鉴证已经或正在渗透到税收征管工作的各个领域,纳税人、税务机关、其他行政机关及司法机关以及其他涉税利益攸关方都对涉税鉴证有需求,而且如果没有涉税鉴证,就无法有效地解决涉税领域的市场失灵和政府失灵问题,社会的经济安全和国家的税收安全就无法得到充分的保障。

刘志耕的观点是,从很大程度上讲,目前仅是相关利益者在讨论涉税鉴证业务的必要性,或者是在片面强调涉税鉴证业务必要性的前提下,为涉税鉴证业务的立法而努力,却没有从全面客观、一分为二的角度分析涉税鉴证业务存在的必要性,没有从市场经济发展大局及市场经济对涉税鉴证业务是否真正需要的角度考虑和分析。

刘志耕认为,要从制度上杜绝和防范可以预见的可能存在的贪污腐败、权力寻租和权钱交易。从这个意义上讲,“涉税鉴证业务”可以定位为税收征管的辅助措施和市场专业服务双向功能的一种中介服务,这也是他认为涉税鉴证业务有必要存在的原因。

 涉税鉴证委托应定位为权利而不是义务
业界人士认为,我国目前涉税鉴证业务存在较多问题。刘志耕认为,涉税鉴证业务与部门利益、权大于法、相关政府机关不作为乱作为、贪污腐败、权力寻租、权钱交易、增加企业负担、影响政府公信力和破坏政府形象等问题密切相关。在现时存在如此多问题的情况下,不先理性地考虑如何纠正和解决好存在的问题,不先考虑如何规范涉税鉴证业务,而是一味强调其合法化,这也许只有一种解释,即利益驱动。如果上述问题不能很好地解决,未来则有可能因涉税鉴证业务出现更多更大的的问题。

曲军表示,涉税鉴证是注册税务师的业务之一,但不应该是未来的主要业务。要从市场角度去理解涉税鉴证的真实需求,而不单纯是目前所做的税务机关对涉税鉴证报告的需求。另外,涉税鉴证并不是技术含量很高的高端业务,但涉税鉴证的法律属性要求必须是有一定资质专业服务机构才能从事这项业务,才能保证其公信性和权威性。

北京大学副教授叶姗认为,涉税鉴证意见对于应税事实的认定而言,是一种由税法专家出具的专业意见———也就是一项基于对纳税资料的真实性、合法性进行识别、判断后出具的证据材料。涉税鉴证意见的证明力产生于对纳税人、扣缴义务人的信任,而不应当源于这一业务类型由特定职业垄断经营。至于涉税鉴证服务是否应当专属于“特定职业”,她表示,这样的“垄断性”主要依据的是这种服务的专业性、复杂性,要求从业者必须具有税法的专业知识、必须是税法专家。除了注册税务师行业外,注册会计师、律师等具备涉税专业服务能力的职业也可以进行涉税鉴证;只有这样,才可以确保从业者能够高质量、负责任地出具涉税鉴证意见。

她还表示,当前规定在税收规章、规范性文件中的涉税鉴证事项,实际上都被设定为义务而不是权利———纳税人、扣缴义务人必须就这些事项进行委托、并取得涉税鉴证意见,否则,纳税人、扣缴义务人提交的纳税资料就会被税务机关判定为是不完整的、需要补充的。如果我们将涉税鉴证的委托定位为权利而不是义务,这样的话,接下来的制度构建才能顺理成章。

对当前《税收征管法》的修改中增加有关涉税鉴证的内容,叶姗建议,应通过某些条款来确认涉税鉴证这一涉税专业服务类型;在条款中明确涉税鉴证事项可以经由税收法律、法规规定,但这一规定是建议性的,是否就上述事项委托鉴证或是否就法定事项以外的内容委托鉴证,都是纳税人、扣缴义务人的权利;可以从事涉税鉴证业务的主体包括注册会计师、注册税务师、律师等具有涉税专业服务能力的市场专业机构;规定涉税鉴证业务的收费实行政府指导价制度,明确涉税鉴证意见可采信的标准,规定涉税鉴证服务机构作为第三方主体的法律责任等。

作者:滕娟 来源:财会信报

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