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新预算法助推税收法治

纳税实务 阿东 108浏览 0评论

曾经,一些地方“按指标征税”,或“低税竞争”,或收“过头税”;如今,新预算法发出禁令,“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”。
曾经,人们形容超收收入成了“年年都要收获的馅饼”;如今,新预算法规定了“跨年度预算平衡机制”,通过预算稳定调节基金,化解超收的冲动。
新年伊始,完成20年来首次大修的《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法)正式付诸实施,这是我国财税法治建设乃至整个依法治国进程中的一个里程碑事件。作为统摄具体财政收入、支出和监管制度的“财政宪法”,预算法旨在规范政府收支行为、强化预算约束,因而对税收工作也自然具有指导性和约束力。尤为值得关注的是,新预算法呼应了“落实税收法定原则”的要求,充分彰显了法治在税收工作中的重要性,体现了依法治税“新常态”下的新理念、新思维、新方式。

禁下税收指标 重申税收法定
  税收法定原则是税法的帝王原则,其基本要求之一就是征税合法,即征税机关必须严格依据法律规定的实体内容和程序要求征收税款。换言之,征税的唯一依据只能是税法,依据税法规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收优惠得出应征收多少税款,就应征收多少税款。
客观地说,过去在我国某些地方、某些领域,确实存在着“按指标征税”而非“依法征税”的思维模式。为了服务于招商引资、完成上缴任务等,地方政府往往倾向于突破税法的既有规定,或进行“低税竞争”、与其他地区争夺税源,或收“过头税”、预征将来可能的税收。这固然源于“唯GDP”政绩观等主观认识偏差,但与制度的偏失也不无关系。最为直接的是,修改前的预算法第四十六条规定:“有预算收入上缴任务的部门和单位,必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库,不得截留、占用、挪用或者拖欠。”这里的“上缴任务”在实践中往往被解读为“税收指标”存在的法理依据。可喜的是,新预算法取消了这一规定,并且在第五十五条专门明确规定:“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。”这就从法律层面确立了对税收指标的“禁令”,与十八届三中全会提出的“落实税收法定原则”和四中全会提出的“加强财政税收领域立法”等要求相契合,是对税收法治的重申和坚守。
还需要特别阐明的是,不仅税收指标和任务不能据以征税,预算中的收入内容也不能成为征税的依据。预算的约束力和执行力主要是针对支出预算而言的,未经预算审批通过则不可开支,而收入预算则只是一种预测性的估算,主要是根据经济发展态势和往年征收情况来判断本年度的可能收入,从而“量入为出”、控制赤字规模。假使某年的经济形势发生了预算编制时没有预料的变化,致使预估的收入预算无法实现,此时若依预算而非法律征税,不但有违税收法定的要求,而且可能带来“顺周期调节”的问题,使得征收部门倾向于在经济增长放缓时为完成预算而收过头税、“雪上加霜”,或是在经济运行过热时反而“放水养鱼”、“热上加热”。因此,应当按照税收法定原则的要求,坚持以税法规定为唯一征税依据,而不能为了完成预估的收入预算而多征或少征。

治理超收收入 科学编制预算
  税收是经济发展的晴雨表,经济周期的波动必然带来税收的波动,这是经济规律使然。由于收入预算编制的预测性,根据当年经济态势的不同,最终征得的税款可能高于或低于预算,这也是正常的现象。问题是,在过去的一个时期里,超收收入却仿佛成为我国的一种常态,每年的税收都要超出当年的预算,几乎形成了“机制性超收”。对此,有学者形象地指出,在我国,超收不再被视为“天上偶然掉下来的馅饼”,而是“年年都要收获的馅饼”。
诚然,这离不开我国经济腾飞期的高速发展,不过我们也确实应当看到这种现象背后的隐忧。
一方面,超收收入与原先法律的默许态度有关。修改前的预算法第四十六条规定仅要求征收部门“及时、足额”征收预算收入,却没有规定不得“超额”征收预算收入,这实际上就为超收收入留下了口子。对此,新预算法已经填补了这一漏洞,新预算法第五十五条规定:“预算收入征收部门和单位,必须依照法律、行政法规的规定,及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定,多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入,不得截留、占用或者挪用预算收入。”
另一方面,这从侧面反映出我国的预算编制水平有待提高。原先的预算法规定较为原始、粗糙,只注重当前年度的预算平衡,且把收入预算简单地与国民生产总值的增长率挂钩,因而使得收入预算的编制不够科学、准确,进而影响到财政支出的决策。在这方面,新预算法第十二条规定了“跨年度预算平衡机制”,通过预算稳定调节基金来化解超收收入的冲动;第三十六条则规定预算收入编制应与“经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接”,这种编制理念和技术的提升,对于实践无疑具有积极意义。

强化责任追究 严格税收执法
  与“无权利则无救济”相类似,从某种程度上说,无责任也就无义务。如果法律仅仅规定了“不得为之”,但却没有对违法行为明确规定责任后果,那么往往就只能沦为柔弱无力的宣示,就像没有牙齿的老虎,无法发挥太大作用。新预算法的一大亮点,正在于大幅充实了第十章“法律责任”的内容,将其篇幅从200余字扩充到近900字,在违法行为、责任形式等方面都作了更为全面、具体的规定。
在“法律责任”中,与税收相关的主要是第九十三条。该条文明确地列举了“未将所有政府收入和支出列入预算、或者虚列收入和支出的”,“违反法律、行政法规的规定,多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”和“截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的”等税收中的违法行为,并且规定了相应的责任形式,即“责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分”。这一规定相当具体,有可操作性,让预算法真正“长出了牙齿”。
需要注意的是,新预算法关于税收违法行为的规定,部分与税收征管法中的规定存在竞合,有些内容还规定得不尽一致。两部法律之间的衔接和协调工作,值得关注和研究。
此外,值得一提的是,新预算法专门增加了第九十一条,规定“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为,可以依法向有关国家机关进行检举、控告”,同时要求接受检举、控告的国家机关“依法进行处理,并为检举人、控告人保密”。这是首次将纳税人作为主体引入预算法中,明确赋予了其监督权。在今后的税收执法过程中,纳税人如果遭遇了不公正的对待,其救济权就有了法律依据。虽然这一规定还不够具有可操作性,可能还无法完全满足所有人的期待,但不得不说确实已经是一个明显进步。
预算是公共财政的基石,预算法是理财治国的重器。从整体上看,新预算法贯穿了规范政府收支行为的理念,以“法治”和“控权”为精神内核,其进步意义和实践价值不言而喻。我们期待着预算法在实施过程中能够真正“落地生根”,最终以财税“良法”达到国家“善治”!

转自中华财会网

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